2006 - 2007 : Actualité des services publics dans l'Union Européenne

Les années 2006 et 2007  n'ont pas été des bonnes années pour le service public en Europe. Sous l'impulsion de la Commission Barroso, les chantiers des libéralisations sectorielles entamées depuis une décennie ont connu une véritable accélération, et la Commission s'attaque aussi désormais à différents dispositifs nationaux et régionaux. Le point sur la Poste, le rail, l'énergie et le livret A...

I. Services postaux

Le secteur postal est déjà largement libéralisé dans l'UE. La directive de 1997 modifiée n'autorise plus, depuis 2002, qu'un "secteur réservé" limité aux envois inférieurs à 50 grammes. Ce monopole "résiduel" sert à financer les missions de service universel ou public.

La Commission a proposé en 2006 une nouvelle directive, pour une ouverture intégrale à la concurrence en 2009 et l'abolition du système du "domaine réservé".

Le Parlement Européen, en première lecture, a adopté le 11 juillet 2007, le principe d'une libéralisation intégrale, moyennant des délais supplémentaires. Ainsi, l'ouverture générale à la concurrence est repoussée au 31 décembre 2010 et au 31 décembre 2012 pour les 12 nouveaux états membres et pour les pays "ayant des difficultés topographiques particulières".

Le principe du "service universel" (5 distribution et levées de courrier par semaine pour chaque citoyen) est préservé, mais avec la fin du "domaine réservé" disparaît son système de financement le plus simple, efficace et économe des deniers publics.

Les méthodes alternatives pour financer le coût, parfois très élevé, du service universel dans les régions difficiles d'accès ou peu peuplées, devront soit organiser des systèmes complexes et bureaucratiques de partage des coûts entre les opérateurs privés, soit, plus probablement, s'appuyer sur des subventions publiques directes, aux frais du contribuable.

La proposition de directive est en attente de la première lecture du Conseil.

II. Services de transport ferroviaire

Alors que le fret ferroviaire est déjà largement libéralisé, la Commission propose en 2004 une nouvelle directive visant à entamer le processus de libéralisation du transport de voyageurs en ouvrant les lignes ferroviaires internationales à la concurrence au premier janvier 2010.

Après s'être  montré plus libéral que la Commission en première lecture,  en proposant également une date pour l'ouverture des lignes nationales, le Parlement Européen, lors de la deuxième lecture de février 2007, s'est finalement contenté de la date de 2010 pour les lignes internationales uniquement.

Le Parlement est appelé à se prononcer à la rentrée sur les résultats des travaux du comité de conciliation Parlement-Conseil, et ainsi approuver ou rejeter définitivement la directive.

L'exploitation des grandes lignes ferroviaires reliant les grandes villes et capitales européennes entre elles, parfois à grande vitesse, constitue une activité rentable et profitable, mais cette dynamique de libéralisation constitue une vraie menace pour l'avenir de l'ensemble du secteur ferroviaire en Europe.

En premier lieu, de nouvelles sources de financement devront être trouvées pour les lignes nationales et régionales peu ou moins rentables. Jusqu’ici la péréquation assurait l’exploitation des lignes les moins rentables. En effet les profits dégagés par l’exploitation des lignes les plus rentables étaient redistribués pour financer la mission se service public. Désormais il reviendra au contribuable de financer le maintien, l’exploitation et l’entretien de ces liaisons les moins rentables, ce qui condamne nombre d’entre elles à disparaître à court et moyen terme. Cela renforcera la prédominance du trafic routier et aérien, aux dépens de l'environnement et du réchauffement planétaire.

En outre, cette libéralisation à marches forcées des chemins de fer apparaît comme insuffisamment préparée sur le plan technique et réglementaire. C'est inquiétant pour la sécurité du trafic, et remet en cause les conditions de travail des cheminots, leurs niveaux de formation et de rémunération.

III. Le secteur de l'énergie

Depuis le premier juillet 2007, sur l'ensemble du territoire de l'UE, l'énergie (gaz et électricité) est entièrement libéralisée. Ainsi, après les entreprises, les particuliers peuvent également désormais choisir de s'adresser à de nouveaux fournisseurs en lieu et place des anciens opérateurs anciennement monopolistiques, ou "historiques".

Malheureusement, cette libéralisation enfin achevée n'a pas coïncidé avec une amélioration du service et une baisse des prix. Nous observons le phénomène exactement inverse : les prix explosent et la continuité de l'approvisionnement est menacée par une situation de sous production chronique.

Alors que cette situation de détresse énergétique aurait du amener la Commission à revoir les fondements de sa politique en la matière, nous assistons au contraire à une fuite en avant libérale. Elle propose d'éliminer les dernières "entraves" qui font obstacle au "bon fonctionnement du marché", càd abolir les systèmes de contrôle et d'encadrement des prix et démanteler les grandes entreprises du secteur héritières des anciens monopoles nationaux, en imposant une séparation patrimoniale, et non plus simplement juridique et opérationnelle, entre les activités de production, stockage, transport et distribution.

Ces propositions méconnaissent la réalité du secteur. Les prix doivent être encadrés car la loi de l'offre et de la demande ne peut conduire dans ce secteur qu'à des hausses spectaculaires des prix, aux dépens des productions industrielles et du pouvoir d'achat des ménages. L'atomisation du secteur et le démantèlement des grands opérateurs fragilisera l'Europe face aux pays producteurs et leurs opérateurs monopolistiques.

En réalité, l'UE a besoin d'une grande politique publique de l'énergie, pour garantir les investissements à long terme nécessaires pour la continuité de l'approvisionnement, pour relever le défi climatique et environnemental, pour réduire la dépendance énergétique, pour permettre à chaque citoyen de se chauffer et de s'éclairer à un prix abordable.

En se prononçant le 10 juillet 2007, dans une résolution non législative, pour le démantèlement des opérateurs historiques, le Parlement Européen n'a pas fait le bon choix. La balle est désormais dans le camp de la Commission et du Conseil. 

IV. Le livret A

Le 10 mai dernier, la Commission Européenne a formellement enjoint la France de mettre fin aux droits spéciaux de distribution des livrets A et bleu.

Aujourd'hui, le système du livret A permet de répondre a deux besoins fondamentaux.

D'une part il permet de financer, à moindre coût pour les finances publiques, la construction de logements sociaux, par la transformation, effectuée par la Caisse des dépôts, d'une part de l'épargne liquide des ménages (128 milliards d'euro environ), en prêts bonifiés à long terme consacrés au logement social.

D'autre part, ces livrets A, détenus par près de 50 millions de français, assurent une mission d'universalité des services bancaires de base. Le maillage territorial des caisses d'épargnes, du Crédit mutuel et surtout de la Banque Postale permet à l'ensemble des français, notamment les plus défavorisés et ceux vivant dans des territoires ruraux et dans les quartiers "difficiles", de bénéficier d'un compte bancaire, d'ailleurs souvent utilisé comme un véritable compte à vue. C'est justement le droit exclusif de distribution de ces réseaux, condamné par la Commission, qui permet d'assurer ce service universel, en équilibrant les coûts des "petits livrets" par les bénéfices des "gros livrets".

La Commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, a souscrit aux arguments des grandes banques privées françaises, en qualifiant ce système de "survivance archaïque", "d'épargne administrée", en contradiction avec les principes de la libre prestation des services et de la liberté d'établissement. Pourtant, les banques offrent déjà des livrets similaires, sans droits spéciaux et non affectés au logement social, et d'ailleurs les livrets A représentent moins de 4% de l'épargne des ménages.

Le porte-parole de la commissaire assure que la banalisation de la distribution du livret A, ne conduira pas à l'assèchement de la collecte. Même son de cloche auprès du Crédit agricole, qui "s'engage à sécuriser les volumes collectés". On peut toutefois douter de la crédibilité de ces assurances : qui sanctionnera la commissaire en cas de faillite du système, comment croire que les banques privilégieront le logement social sur une augmentation de leurs bénéfices, obtenus en détournant les détenteurs actuels de livret A vers des placements plus rémunérateurs ?

Quant à l'universalité du service bancaire, elle n'aura qu'à être assurée par un système "plus transparent, en octroyant une compensation ad hoc plutôt que de reposer sur un système de subvention croisé". En clair, il s'agira de remplacer le droit spécial de distributeurs historiques du livret A par une "aide d'Etat compensatoire de service public". C'est donc les finances publiques qui règleront la facture du démantèlement du "monopole" des distributeurs historiques et ses conséquences sociales. Remarquons au passage cette politique brillamment paradoxale de la part d'une Commission Européenne pourtant gardienne intransigeante du pacte de stabilité et de croissance et de la lutte contre les déficits.

V. Conclusion

La Commission Barroso a deux ennemis principaux : les monopoles et les subventions croisées.

Tout monopole doit être démantelé, et céder la place à une concurrence "libre et non faussée". Pourtant certains secteurs sont naturellement monopolistiques, on n'imagine pas deux lignes de chemin de fer concurrentes sur un même parcours, ou deux réseaux de distribution de gaz concurrents dans un même quartier. La solution trouvée est alors de séparer les infrastructures, uniques, des opérateurs qui les exploitent, plusieurs et en concurrence. C'est une solution artificielle et qui va souvent à l'encontre du bon sens, car il est logique que le chef de gare et le conducteur de la locomotive travaillent dans la même structure et en bonne intelligence.

Les "subventions croisées" empêchent la vérité des prix de s'exprimer, celle issue de la loi de l'offre et de la demande. Le prix unique du timbre permet de financer la distribution postale en zone montagneuse ou peu peuplée grâce aux bénéfices issus de la distribution dans les grands centres urbains. La « vérité des prix » ce serait un timbre à 5 centimes à Paris et un timbre à  5 euros dans les Cévennes. La solution que propose la Commission, si vraiment il faut malgré tout permettre que les citoyens qui n'habitent pas dans les quartiers urbains et qui ne sont pas riches aient accès aux services les plus élémentaires, c'est les "aides d'état". La subvention croisée est remplacée par une charge aux frais du contribuable.

C'est cette logique qui explique en partie le rejet grandissant dans l'opinion européenne des politiques européennes et parfois même de l'idée européenne. Depuis 2 ans, la Commission en accord avec le Conseil et la majorité du Parlement a accéléré les libéralisations là où une pause s’imposait après le double non néerlandais et français. Le plus frappant est sans doute de constater l’application dogmatique d’une doctrine, celle de la concurrence là où à l’évidence, la somme des expériences passées et des études réalisées montrent l’irréalisme voire l’absurdité de ce choix.