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02/01/2005

La directive services dite "Bolkestein"

Voilà pour commencer 2005, une note assez longue qui concerne la directive "Bolskestein" proposée par la Commission  Européenne et soumise à la discussion au Parlement depuis quelques mois. C'est la grande bataille de l'année 2005 pour laquelle sont mobilisés des dizaines de syndicats européens et des millions de salariés. Cette directive vise l'achèvement du marché intérieur européen en s'attaquant après le marché des marchandises puis celui des capitaux, au marché des services. L'affaire n'est pas mince, l'économie des services représente 70% du PIB de l'Union Européenne et plus de 60% des emplois. La Commission Européenne, plutôt que d'encourager l'ouverture des marchés nationaux en contrepartie d'une harmonisation de la législation européenne, a choisi la libéralisation à marche forcée de l'ensemble du secteur des services. Son arme, le principe du pays d'origine. En résumé, une entreprise de services, qu'elle que soit le pays où elle vend son service, est encadré par les règles du pays dans lequel son siège social est installé. En voilà les conséquences...

I - Contenu de la directive et contexte politique

I.1) Contenu de la proposition de directive

L'objectif de la directive est la pleine réalisation du marché intérieur en matière de services. En effet, après le succès du marché unique des biens et des capitaux, suite à l'acte unique européen, la Commission estime qu'il importe désormais de s'attaquer aux services, dont le marché intérieur européen serait aujourd'hui encore entravé par une multitude d'obstacles légaux et administratifs nationaux.

La clé de la réalisation de ce marché intérieur des services réside, pour la Commission et son ancien commissaire au marché intérieur, Frits Bolkestein (libéral hollandais), dans l'application  généralisée du principe du pays d'origine (PPO), et son corollaire le principe de reconnaissance mutuelle. En vertu de ce principe, lorsque un prestataire de services établi dans un Etat Membre (ETM) de l'UE (pays d'origine) fournit ou preste un service dans un autre Etat Membre (pays d'accueil ou pays de la prestation), c'est le droit du pays d'origine qui s'applique, et non pas celui du pays d'accueil.

Historiquement, ce principe est un héritage de la phase d'achèvement du marché intérieur des marchandises, lorsque, dans le cadre de la "new approach", il a été décidé, dans plusieurs secteurs, de réaliser le marché intérieur non plus par une harmonisation complète par exemple des spécifications techniques et des standards de telle ou telle sorte de marchandise, mais par la reconnaissance mutuelle par chaque ETM de la validité des réglementations des autres ETM, ce qui permet à l'opérateur de n'appliquer qu'un seule réglementation, celle du pays d'origine,  tout en ayant accès à l'ensemble du marché intérieur européen.

La proposition de directive se structure ainsi :

0 - Base légale : les articles 47 §2, 55, 71 et 80 §2 du traité 

1 - Dispositions Générales (art. 1 à 4) : Champs d'application et définitions

La directive s'applique à tous les services, selon la définition des traités et la jurisprudence de la CJCE.

Les seuls secteurs exclus totalement sont les secteurs des services postaux, de la communication électronique et des transports. Remarquons également la rédaction particulière de l'article relatif aux relations avec les autres dispositions de droit européen : "cette directive n'exclut pas l'application de ...", au lieu du plus traditionnels "sans préjudice de…"

2 - Liberté d'établissement des prestataires (art. 5 à 15) : Guichet unique et autorisations

Un système de guichet unique (par ETM) pour toutes les procédures d'autorisation et d'information est prévu pour 2008, ainsi que la possibilité d'effectuer toutes les démarches par voie électronique. Remarquons aussi que des simples copies de documents équivalents d'autres ETM doivent être acceptées.

Les autorisations à l'établissement et à l'exercice d'une activité de services sont très strictement encadrées. Elles doivent toutes être d'une durée illimitée,  respecter de conditions de non discrimination, de justification par une "raison impérieuse d'intérêt général" (RIIG) et de nécessité (un contrôle  a posteriori ne peut pas par exemple remplacer l'autorisation préalable). Les critères mis en oeuvre doivent être précis, publics, objectifs, proportionnels à la RIIG, non discriminatoires.

En outre un certain nombre d'exigences sont interdites, relative à la résidence et la nationalité notamment,  mais aussi celle d'une garantie financière. D'autres exigences sont "à évaluer", c'est-à-dire qu'elles doivent faire l'objet d'un examen poussé et abolies le cas échéant. Rentrent notamment dans cette catégorie les exigences relatives à un tarif obligatoire maximum et/ou minimum, à un nombre minimal d'employés, à une forme juridique particulière que doit prendre le prestataire, au capital minimum, à l'obligation faite au prestataire de fournir également d'autres services.

3 - Libre circulation des services (art. 16 à 25) : PPO et dérogations, détachement des travailleurs

L'article 16 est le coeur de la directive, il établit le principe du pays d'origine (cf. supra). Il y est également établit le principe du contrôle (du respect de la réglementation) par ce même pays d'origine. Une série de secteurs dérogent à ce principe, il s'agit souvent de secteurs déjà amplement réglementés par des directives sectorielles : services postaux, gaz et électricité, distribution d'eau, reconnaissance des qualifications professionnelles, propriété intellectuelle. Les transports de fonds, les jeux et paris, le recouvrement judiciaire des dettes font l'objet par contre d'une dérogation seulement temporaire.

Les articles 24 et 25 sont spécifiquement consacrés au détachement des travailleurs, question pourtant déjà régie par une directive spécifique. Il y est prévu notamment l'interdiction des autorisations et ou déclarations préalables, l'interdiction de l'obligation de disposer d'un représentant sur le territoire du pays d'accueil, l'interdiction de l'obligation de tenir et conserver des documents sociaux sur le territoire de pays d'accueil.

4 - Qualité des services (art. 26 à 33) : Garanties minimales pour le consommateur

Dans ces 8 articles, une série de dispositions plutôt vagues obligent les ETM à mettre en place un socle minimal (minimaliste?) de garanties pour le destinataire de services (consommateur), en matière notamment d'information, de garantie après-vente, de règles déontologiques pour les professions réglementées, de politique de qualité.

5 - Contrôle (art. 34 à 38)

Le principe du contrôle par le pays d'origine est réaffirmé. En outre un système d'assistance mutuelle est organisé entre les services administratifs des différents ETM, qui devrait permettre l'échange des informations pertinentes entre le pays d'origine et le pays d'accueil.

6 - Programme de convergence (art. 39 à 44) : des codes de conduite

Les ETM et la Commission sont censés "prendre les mesures d'accompagnement pour encourager l'élaboration" de codes de conduite communautaires (?), dans certains secteurs.

En outre, la Commission se donne des délais pour régler les secteurs qui dérogent temporairement à l'application du PPO (cf. supra) et pour surveiller les dérogations individuelles. 

Enfin, un système d'évaluation est mis en place.

II.2) Le contexte politique

Le parallèle entre le GATS (AGCS, Accord Général sur le Commerce des Services), conclu dans le cadre de l'OMC, et cette directive est frappant. D'une part en raison du champ d'application, les services, et d'autre part dans la similitude de la méthode. Il s'agit en effet dans les deux cas "de lever les obstacles légaux et administratifs au commerce des services" par le biais d'un nombre limité de dispositions légales horizontales (cad s'appliquant quelque soient les secteurs et leurs spécificités), caractérisées par une place élevée dans la hiérarchie des normes, qui agissent comme un rouleau compresseur pour démanteler un vaste ensemble de lois et réglementations jugées comme représentant un obstacle au commerce et au marché.

En ce sens, et compte tenu aussi de l'invocation du parachèvement du marché intérieur, cette proposition s'analyse comme la dernière en date des grande offensive néo-libérales.

L'idée d'une application horizontale généralisée du PPO aux services était défendue depuis quelques années déjà par

la DG

marché intérieur et son commissaire, sans que cela ne cause trop de remous. Ainsi, le Parlement Européen, lors de la dernière mandature, dans une résolution relative à la stratégie du marché intérieur, précédant la proposition de directive, en a appuyé le principe, sans que la gauche de l'assemblée s'en émeuve. De même, lors du passage du point au collège des commissaires, la proposition n'a soulevé que quelques réserves de détail de la part du commissaire JAI Vitorino (Socialiste Portugais), alors que les autres commissaire de "gauche" (PSE et verts en la personne de Michelle SCHREYER) se sont tus.

   

Ce n'est qu'après le dépôt officiel de la proposition de directive qu'une prise de conscience critique et une mobilisation ont commencé à apparaître dans certains milieux associatifs, syndicaux et militants. Ainsi en Belgique, après l'alerte donnée par une note critique du service d'étude du PS, nombre d'ONG, d'associations, de partis politiques progressistes, et les deux principaux syndicats nationaux se sont mobilisés pour une manifestation nationale de protestation contre cette proposition de directive. Une polémique est ensuite apparue lorsque le porte-parole du Commissaire Bolkestein a répliqué sur les ondes radio en accusant les opposants à la directive, et singulièrement le PS belge, d'incitation à la haine raciale.

La mobilisation a ensuite gagnée le reste de l'UE, via les réseaux "altermondialistes" et syndicaux. En France par exemple, la directive Bolkestein a fait l'objet de la une d'un numéro de l'Humanité.

I-3) Procédure

Cette proposition de directive doit être approuvée en codécision entre le Conseil et le Parlement. Les travaux sont en cours au niveau du Conseil. Pour ce qui est du Parlement, la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs est saisie au fond (Gebhardt, PSE D), la commission de l'emploi et des affaires sociales est saisie en procédure Hughes renforcé (Van Lancker, PSE B), les commissions ITRE, ECON, ENVI, JURI, CULT sont saisies pour avis. La procédure devrait aboutir pour la plénière de avril 2005.

II - Analyse et perspectives d'action

II-1) Une machine à déréglementer, un encouragement à tous les dumping

Cette proposition de directive est clairement une attaque frontale organisée par les ultralibéraux contre toutes les réglementations et législations nationales qui organisent le fonctionnement du marché et des ses différents secteurs.

Par ailleurs, en remplaçant l'harmonisation par l'application sèche du PPO, cette directive prend le contre-pied de l'histoire du processus de l'intégration économique européenne. En effet, la réalisation de la liberté de circulation des marchandises, des capitaux et des personnes a été le fruit d'un nombre considérable de législations sectorielles, qui ont permis, tant bien que mal, d'éviter que le marché intérieur ne devienne un simple Far West déréglementé.

Ici, par contre, selon les chiffres de la Commission, il s'agit d'ouvrir un marché représentant 53,6 % du PIB et 67,2% de l'emploi de l'UE par le biais de 44 articles sur 30 pages !

Par l'application du PPO et le démantèlement des procédures de contrôle, le voie est tracée pour que demain toute entreprise "s'établisse", au besoin par une simple boîte aux lettres, dans l'Etat membre à la législation la plus laxiste, et puisse opérer dans l'ensemble de l'UE. Ainsi, non seulement les entreprises pourront procéder à un véritable "shopping" réglementaire, mais en plus une pression considérable sera exercée sur les ETM pour aligner leurs législations sur celle du moins-disant.

Sur la question spécifique du dumping social - salaires, conditions de travail et protection sociale notamment -  la Commission réponds que ces éléments ne sont pas concernés car exclus de l'application du PPO. C'est sans tenir compte de deux phénomènes. Premièrement un phénomène probable de création de "faux indépendants" afin de tourner les dispositions sur les rémunérations notamment. Deuxièmement le démantèlement des contrôles, par différentes mesures dont l'application du principe du contrôle par le pays d'origine et la quasi-interdiction des autorisations préalables, qui rend largement illusoire l'exception au PPO en matière de salaires et de conditions de travail.

La question qui se pose maintenant est celle de la stratégie à adopter pour combattre cette proposition de directive. Considérant le rapport de force politique tant à la Commission qu'au Conseil et au Parlement Européen, une simple stratégie d'opposition au principe de la directive apparaît insuffisante, car il est improbable que l'on parvienne à rejeter en bloc la directive. Il est préférable donc d'accompagner l'opposition au principe de la directive par une stratégie d'amendements, afin de saisir toutes les opportunités possibles de réduire les effets négatifs de la directive.

II.2 Amendements

1) La base légale

L'article 50, §3 du Traité dispose que "Sans préjudice des dispositions du chapitre relatif au droit d'établissement, le prestataire peut, pour l'exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son activité dans le pays où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions que celles que ce pays impose à ses propres ressortissants." Cet article indique qu'en matière de services, c'est le principe du pays d'accueil et non pas le PPO qui doit s'appliquer. Il s'agit d'une première source d'inspiration possible pour la stratégie d'amendements.

2) Les services publics

En n'excluant du champs d'application de la directive que les services dépourvus de caractère économique, la directive telle qu'elle est présentée concerne théoriquement tous ces services que la Commission qualifie de SIEG (service d'intérêt économique général), alors que ne serait exclus que les SIG non économiques purs. C'est clairement inacceptable, car premièrement, même les SIEG méritent un traitement particulier, et, deuxièmement, mêmes des services au caractère incontestablement publics comme la santé, l'enseignement et la justice donnent lieu à des versements d'argent  à des titres divers de l'usager au prestataire, de sorte que la protection juridique des services publics est trop fragile.

3) Exclusions du champs d'application et dérogation au PPO

Il s'agira de proposer d'exclure un maximum de secteurs de champs d'application de la directive, ou à tous le moins de prévoir une dérogation au PPO. C'est particulièrement important pour les services publics.

4) Le contrôle

Le système imaginé, qui associe le principe du contrôle du pays d'origine à l'assistance mutuelle entre les autorités nationales est en l'état clairement inopérant. Quelles sont les sanctions pour les ETM négligents dans l'échange d'informations? Dans quelle langue communiqueront entre eux, par hypothèse, les services administratifs d'une municipalité lettonne, autorité administrative chargée du contrôle des entreprises de gardiennage selon la loi lettone, et le ministère de l'intérieur grec, autorité compétente dans la loi grecque ?

Il importe absolument d'essayer de donner un peu de substance à cette "assistance mutuelle", par exemple en prévoyant des formulaires standardisés servant à l'échange d'informations entre autorités nationales. En outre, un renforcement conséquent de la partie contrôle de la directive pourrait en réalité aboutir à créer, par la bande, un minimum d'harmonisation.

5) Les autorisations

Une bonne partie des dispositions de la directive relatives au régime des autorisations est indéfendable. Pourquoi une exigence par exemple de capital minimum ou de forme juridique particulière pour l'exercice d'une activité particulière serait-elle systématiquement suspecte ? Que dire en outre des tarifs minimum et maximum obligatoires, ou du nombre minimum d'employés ? Telle quelle la directive oblige les états membres à supprimer toutes les dispositions légales existantes qui pouvaient exiger d’une entreprise qu’elle ait un nombre minimum de salarié X en fonction du service qu’elle veut vendre. Exemple : dans le domaine des loisirs collectifs pour enfants (colonies de vacances, centres aérés) ou celui de la prise en charge des personnes âgées, il ne pourra plus être exigé d’une société privée qu’elle soit obligée d’encadrer son activité par un nombre minimum d’employés…

6) Les aspects spécifiques à la Commission des Affaires Economiques et Monétaires

Il s'agit de la question des SIG (cf. supra), des questions de concurrence et fiscalité, qu'il s'agira d'étudier en détail. En outre se pose la question de l'évaluation de l'impact économique véritable de cette directive.

Antonio Gambini

8/11/2004

Posted by Benoit Hamon on janvier 2, 2005 at 02:13 PM dans Interventions au parlement | Permalink

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Commentaires

Faut pas oublier que la stratégie européenne signée par tous est d’être la zone du monde la plus compétitive en 2010. Et que c’est la bonne stratégie. Faut pas oublier que les services c’est quand même la principale source de nos dépenses. Alors protéger les monopoles : il y a des limites, j’attends un papier de mon notaire depuis 3 ans, quand Raffarin confirme ce monopole bonjour la productivité. Si gauche veut dire enrichir les lobby de tout un tas de gens qui ont la chance d’être dans des métiers protégés, allons-y ne changeons rien.
La stratégie d’amendement est bonne pour autant que les amendements ne soient fondés sur des arguments compatibles avec les stratégies de Lisbonne et Göteborg. Or ce n’est pas le cas. On voit bien venir la négo, je te donne les facultés tu me laisse les notaires.
Les problèmes de la directive service c’est le flou des définitions, et l’abdication de la démocratie
Il faut que toute aide publique – sans exception - à une activité payante soit démocratiquement votée, contrôlée et soumise à des critères qui évitent de fausser la concurrence et qu’on en vérifie l’utilité. C’est normal, c’est juste. Faut pas oublier le financement des partis politiques à travers les HLM qui ont un agrément perpétuel. C’est n’importe quoi de dire qu’un état ne pourra plus exiger une obligation de moyens, mais les moyens s’il ne peut plus imposer un nombre de salariés ou un capital minimum, c’est pas le boulot de l’Etat d’organiser les entreprises, il faut laisser librement jouer la sous-traitance. Ces raisonnements ne sont plus actuels avec internet, ou un maximum de services peuvent s’installer à domicile ou à la campagne là ou il n’y a pas de travail etc.
En revanche la gauche doit exiger que les définitions des domaines soient débattues démocratiquement et non assises sur l’arbitraire de la construction jurisprudentielle. Ce qui est idiot c’est de construire les règles futures de 60% du PIB sur des doctrines tirées de cas nés du hasard des circonstances.
Quelle est la frontière précise entre économique et non économique ? La facturation n’est pas un critère suffisant. Il faut introduire un critère de besoin fondamental d’une démocratie. Quelle est la frontière entre police et sécurité ? Ou s’arrête l’enseignement de base ? quel est son contenu en regard de l’exigence des pratiques démocratiques : savoir lire, mais aussi savoir formuler une antithèse et faire une synthèse sinon l’Europe tuera la démocratie ? Qu’appelle-t-on « local » (il est prévu des exception pour les SIEG locaux) quand la France a 20 fois plus de commune par habitant que la moyenne des autres pays d’Europe ? Il faut définir ce qu’on entend précisément pas échelon local en fonction non pas de la taille des paroisses sous l’ancien régime mais en fonction d’une garantie de contrepouvoirs démocratiques. Que veut dire SIEG, tout est SIEG selon les pays, aller chez Carrefour c’est un SIEG en Pologne. Que veut dire santé : avorter (interdit au Portugal) est-ce un SIEG de santé? Que veut dire social ? Qu’appelle-t-on logement social ? en France c’est un HLM qu’on loue et qui maintient les gens locataires à vie, en Italie c’est un HLM qu’on achète et qui les endette sur 30 ans ? Quel type d’habitat est le plus favorable aux objectifs de Göteborg (qui sont notamment de lutter contre l’exclusion). Pourquoi mettre les notaires dans le sac du service public sans regarder en détail leurs travaux (ils n’ont pas à faire du conseil financier, de la rédaction de statuts de sociétés etc).
Toutes ces questions relèvent du contrôle démocratique et non des juges de Luxembourg.
Pour le PPO vous avez raison de regretter que l’Europe n’ait pas choisi comme dans l’industrie ou l’agriculture une construction par négociation il n’y a aucune raison que les bonnes idées dans les services soient réparties de façon aléatoires. Mais on a vu le temps qu’il a fallu pour y arriver dans les services à réseaux. Les pesanteurs sont énormes. Ne trouvez vous pas que la réaction de gauche doit d’abord protéger le contrôle démocratique et une approche constructive et non être une protection dogmatique des monopoles ? C’est un jeu perdant car petit à petit les juges feront rentrer les exceptions dans la règles générale.

Rédigé par : jp | 5 jan 2005 19:30:45

Ma réponse à jp.

J'en reste aux questions que vous évoquez en toute fin de votre commentaire. Se pose, vous avez raison, un vrai problème de stratégie à ceux qui contestent le contenu de la directive Services. Tôt ou tard il faudra achever la réalisation du marché intérieur et il faut à cette fin un texte européen. L'idéal serait de parfaitement distinguer au départ ce qui relève de l'intérêt général et doit être exclu du champ concurrentiel (même quand une contrepartie économique est exigée) et ce qui n'en relève pas, pour obtenir à côté du texte sur les Services, une directive cadre sur les Services d'Intérêt Général. En attendant, outre que la Commission ne veut pas entendre parler d'une directive SIG, elle s'est engagée dans un grand marchandage avec les Etats Membres de l'Union pour obtenir en échange de dérogations sectorielles, une reconnaissance du principe du pays d'origine qu'elle veut imposer. Quand la stratégie du gvt français se borne à vouloir exclure du champ d'application de la directive le secteur audivisuel et les professions régementées (notaires, pharmaciens, architectes, ect..), dans ce dernier cas ses clientèles électorales, la France reconnait en échange l'application du pricnipe du pays d'origine pour tous les autres secteurs.
Il existe aujourd'hui une coalition trés hétéroclite, d'Etats, de corporations, de syndicats, de forces politiques, opposés à cette directive. Cela ne garantit pas pour autant la constitution d'une majorité politique pour rejeter ce texte au Parlement. Patiemment, la Commission saucissonne sa directive et promet à tel secteurou à tel Etat une exemption du champ d'application (exemption qui peut très bien être remise en cause dans quelques années). Simultanément elle affaiblit la coalition des adversaires à son texte. Un des principaux combats sur cet texte est d'obtenir le rejet de l'application du PPO. Je crois donc qu'il faut laisser ouverts tous les scénarii d'action : celui du rejet initial, comme celui d'une bataille fondamentale d'amendements (qui n'exclut pas un rejet final). En tout état de cause, le degré d'entêtement de la Commission comme la mobilisation du mouvement social européen et des forces politiques de gauche seront décisives dans ce choix.

Rédigé par : Benoit Hamon | 6 jan 2005 18:27:52

La directive Bolkestein aura-telle une incidence sur les possibilités pour l'Etat ou les collectivités de subventionner le monde associatif en particulier les clubs sportifs ?

Rédigé par : la fouine du forez | 6 jan 2005 20:32:00

merci de m'envoyer les informations relatives a la directive sur les services.

Rédigé par : Michel Geradin | 21 mar 2005 16:33:53

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